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管清友

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新型城镇化是一个改革命题   

2013-06-03 14:13:09|  分类: 研究论文 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新型城镇化是一个改革命题

管清友

  新型城镇化是新四化(新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化)的核心,一化托三化,是个重大机遇。对中国,是扩大内需的最大潜力;对世界,这提供了庞大的市场。新型城镇化更是个改革命题,可通过制度创新、体制改革打破束缚发展的条条框框,进一步增强经济内生动力,激发民间投资活力,促进社会公平正义,改善民生。新型城镇化是一个开放命题,意味着中国向世界更加开放,国内不同区域之间更加开放,国内统一大市场更加完善。新型城镇化与中国梦是一致的,不是割裂的,这一点殊为重要。有人刻意割裂,这是要不得的。要实现国家富强、民族复兴、人民幸福和社会和谐的中国梦,全面建成小康社会,新型城镇化是一条重要路径,是实现中国梦的重要基础。

  欧美的城镇化经历了两三百年时间。中国的情况有所不同,城镇化往往被当作促进地区经济社会发展的重要抓手,并以此来推动现代化进程。因此,在中国,城镇化既可能是一种结果,也可能是一个过程。我们没有必要拘泥于“结果论”来看待中国的城镇化。

  新型城镇化“新”在三个方面:更加强调以人为本,偿还历史欠账和反哺农民至关重要,更加强调发挥市场的作用,更加强调制度创新,遇山开路,遇水架桥。新型城镇化是未来中国经济体制改革的总抓手。改革的核心是简政放权,放松管制,制度创新。简政放权,短期可以稳增长,长期可以调结构。改革会形成预期,塑造经济内生动力,激发民间投资活力。

  地方政府对推动改革在态度上是积极的,在行动上是支持的。把地方政府单纯的理解为一个阻碍改革的利益集团,是不客观的,也是不全面的。国务院推动审批权下放,调整宏观管理思路,容忍经济下行倒逼结构调整,不搞政府性投资刺激,改善对社会组织的管理,地方政府持欢迎态度,认为改革的春天已经来了,改革步子不是快了,而是慢了。今后十年十分关键。新型城镇化的顶层设计固然重要,但是顶层设计也要与地方实践相结合,特别是要尊重群众的首创精神。中央设定原则、方向、标准,各地根据本地区的实际情况,允许地方政府先行先试,探索城镇化的具体模式。

  在土地确权和交易、土地资源使用、户籍管理、国有资本管理和使用等方面,一些地区已经走出了很有特色的路子。例如,陕南在推行城镇化的过程中引入市场机制解决避灾、扶贫和生态保护等问题,是生态脆弱和贫困地区实现城镇化的有益尝试。陕西省地方国有企业拿出部分资金支持城镇化建设、保障房建设,是国有资产收益服务于本地经济发展的一种新模式。成都的土地指标交易也很有创新,在坚持土地公有和政府垄断土地一级市场的前提下,实现土地“占补平衡”,实现土地使用权流转,提高农民土地增值收益分配比例。家庭农场已在各地出现很多形式,一些乡村的“能人”搞适度规模经营,资本下乡,有声有色。

  简政放权出活力。对一些领域的管制,既没有必要,也增加交易成本。有些部门几个人管一大摊子,不可能管好。有些领域的管理部门几十个,交易成本太高。放松对投资项目审批、低空空域通航、教育医疗金融信息等服务业领域的管制,就是释放产业活力,吸引社会资本进入。目前省一级政府已在研究下放审批权的具体措施,但如何放,放到哪一级,还需要具体问题具体分析。放是主流,但也要避免以往出现的“一放就乱”。

  中国是个大国,规模本身既是优势,也是劣势。所以,在经济发展战略上,还应多发挥地方的积极性,实现经济发展的多中心治理。因此,改变对土地财政的依赖,需要进一步理顺中央和地方财税关系。调整分税制,实现财权和事权的匹配,还需要给地方政府更大财权,中央财政兜底基本的民生安全网,各地在此基础上提高民生保障水平。

  新型城镇化建设带来旺盛的产业和基建投资需求。有人认为要遏制地方的投资冲动,这种看法,笔者以为要理性看待。投资需求客观存在,且空间很大,不是不要投资,而是要用可持续的办法。地方债务的核心不是债务本身,而是可持续性。中央监管部门需要坚守住这条底线。笔者一再强调,不要以京、沪、深的眼光去看待中西部地区,看待农村,广袤的中西部地区和农村地区的基础设施仍然需要大幅提升。

  当然,地方政府激烈竞争所带来的负面作用需要引起警惕。地方政府之间的竞争是中国经济发展的一种特有现象,突出表现在城市之间。这种“浪费型竞争”,既带动了区域经济的发展,也催生了大量的产业同质、重复建设问题。如果不尽快改变地方官员的政绩考核体系,招商引资上项目,跑“部”前进,各显神通的局面就还会持续下去。城市之间,应该更多通过投资环境、生态环境、服务环境来竞争。目前,各地软环境的竞争太软,主要还是产业、园区等硬环境的竞争。一些地区以推动新型城镇化为名,只铺摊子,没有公共服务,只做面子工程,不做里子建设,这是需要高度关注和着力避免的。

 

本文根据区域调研报告整理而成。

  (作者系民生证券研究院副院长、高级经济学家)

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