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管清友

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关于城镇化和改革问题的区域调研报告  

2013-05-27 12:15:30|  分类: 研究论文 |  标签: |举报 |字号 订阅

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关于城镇化和改革问题的区域调研报告

管清友

 

最近到西部几个省市就区域经济发展、新四化建设以及改革问题做了调研,感触颇多。没有调查,就没有发言权。做经济研究工作,读万卷书,行万里路,十分必要。纸上谈兵,要不得。

一、推动改革成为共识,简政放权获得认同

地方政府对推动改革在态度上是积极的,在行动上是支持的。对于十八大以来党中央国务院倡导改革,地方政府高度认同,认为改革的春天已经来了。改革的步子不是快了,而是慢了,一万年太久,只争朝夕,今后十年十分关键。国务院推动审批权下放,调整宏观管理思路,容忍经济下行倒逼结构调整,不搞政府性投资刺激,改善对社会组织的管理,地方政府持欢迎态度。改革的核心是简政放权,放松管制,制度创新。简政放权,短期可以稳增长,长期可以调结构。改革会形成预期,塑造经济内生动力,激发民间投资活力。

地方政府希望中央沉住气,顶住压力,不要因为短期经济下滑再搞刺激政策,逐步推出生产要素价格改革,构建供给端房地产管理体系,不要频繁调控,造成经济的剧烈波动。

允许地方政府先行先试,以开放的心态对待改革者,在土地确权和交易、土地资源使用、户籍管理、国有资本管理和使用等方面,一些地区已经走出了很有特色的路子。例如,乡村的“能人”搞家庭农场,适度规模经营,有声有色。占补平衡的土地管理政策看来要重新审视,对地方是一种约束,且执行效果不好。

放松对投资项目审批、低空空域通航、教育医疗金融信息等服务业领域的管制,释放产业活力,吸引社会资本进入。对一些领域的管制,既没有必要,也增加交易成本。有些部门几个人管一大摊子,不可能管好。有些领域的管理部门几十个,交易成本太高。目前省一级政府已经在研究下放审批权的具体措施,但如何放,放到哪一级,还需要具体问题具体分析。放是主流,但也要避免以往出现的“一放就乱”。

就业事关社会稳定,当前就业形势发生很大变化,核心人群从农民工转向大学生,只有进一步开放服务业,减轻中小企业负担,才能吸纳更多大学生就业。

重新定位国有经济,改革国有企业,解决中央企业和地方政府在收益分配上长期存在的矛盾。允许地方政府探索国有资产收益服务于本地经济发展的新模式。我们看到地方国有企业拿出大量资金支持城镇化建设、保障房建设,这是一种有益的探索。

理顺中央和地方关系,正确看待土地财政形成的原因和贡献,规避土地财政的负面影响,改变土地开发模式,避免强制拆迁。调整分税制,努力实现财权和事权的匹配,守住社保底线,中央财政兜底基本的民生安全网,各地在此基础上提高民生保障水平。

二、因地制宜城镇化,制度创新是关键

新型城镇化是新四化的核心,一化托三化。新型城镇化是一个重大机遇,对中国而言,是扩大内需的最大潜力;对世界而言,是提供了庞大的市场。新型城镇化是一个改革命题,是关于改革的一连串的事儿,可以通过制度创新、体制改革打破束缚发展的条条框框,进一步增强经济内生动力,激发民间投资活力,促进社会公平正义,改善民生。新型城镇化是一个开放命题,意味着中国向世界更加开放,国内不同区域之间更加开放,国内统一大市场更加完善。新型城镇化与中国梦是一致的,不是割裂的,这一点殊为重要。要实现国家富强、民族复兴、人民幸福和社会和谐的中国梦,全面建成小康社会,新型城镇化是一条重要路径,是实现中国梦的重要基础。

从国外的经验来看,城镇化是一个结果,经历了两三百年的时间。但中国的情况有所不同,中国的城镇化既是经济社会发展的一个结果,也是经济社会发展的一个过程。中国的现实情况是,政府在区域经济发展、产业规划方面都发挥了非常大的作用,城镇化往往被当作促进地区经济社会发展的重要抓手,并以此来推动现代化进程。因此,在中国,城镇化既可能是一种结果,也可能是一个过程。我们没有必要拘泥于“结果论”来看待中国的城镇化。

新型城镇化“新”在三个方面:更加强调以人为本,对历史欠账的偿还和对农民的反哺至关重要,不能再搞圈地运动剥夺农民了,我们欠农民太多了;第二,更加强调发挥市场的作用,政府起引导作用,市场在资源配置当中起基础性作用;第三,更加强调制度创新,把新型城镇化作为未来经济体制改革的总抓手,遇山开路,遇水架桥。

新型城镇化的顶层设计固然重要,但是顶层设计也要与地方实践相结合,特别是要尊重群众的首创精神。中央设定原则、方向、标准,各地根据本地区的实际情况,探索城镇化的具体模式。允许地方先行先试,对于不尽如人意的改革和改革者,要给予包容和免责,并给予地方更大的权限,推动一些重要领域的改革。

三、城市竞争很激烈,投资需求很旺盛

地方政府竞争是中国经济发展的一种特有现象。这种现象有很大的正面作用,例如鼓励地方政府持续发展经济。地方政府竞争也有很大的负面作用,例如产业同质竞争,片面追求GDP,搞政绩工程和形象工程等等。如果不改变地方官员的政绩考核体系,这种现象还将持续下去,一些地方官员对此也忧心忡忡。

地方政府竞争突出表现在城市之间的竞争。这种“浪费型竞争”带动了区域经济的发展,也导致了大量的产业同质,重复建设,为了招商引资上项目,跑“部”前进,各显神通。城市之间的竞争,应该更多的通过投资环境、生态环境、服务环境来竞争。目前,软环境的竞争太软,主要还是产业、园区等硬环境的竞争。

城市竞争带来旺盛的产业和基建投资需求。从东西部的差别来看,未来东部地区主要是提升城镇化水平,西部地区则推进工业化,补上工业化这一课。这就是现实的背景。有人认为要遏制地方的投资冲动,这种看法要理性看待。投资需求存在,且空间很大,不是不要搞,而是要用持续的办法来搞。债务问题的核心不是债务本身,而是可持续性问题。我一再强调,不要以北上广深的眼光去看待中西部地区,看待农村,饱汉不知饿汉饥,广大中西部地区和农村地区的基础设施仍然需要提升。

东部及沿海提高城市化质量,形成集中式大都市带,将从工业化带动城市化转向提高城市化质量的发展方向。东部沿海城市发展已经遇到困局,以乡、镇为半径形成的产业和经济集聚与上海、广深两大核心城市中心的链接存在明显断层,上海、广深、京津这些核心城市无论是基础设施还是公共服务上难以满足日益膨胀的需求。

因此,东部沿海城市在战略上要去构建“大都市区”的规划,城市更新、连接和拓展对投资需求巨大。打造世界级的大都市,需要在交通、住房等基础设施上进行城市更新,改造和完善,在教育、医疗、养老等公共服务上提供保障。同时,需要拓展大都市区的辐射范围,加快布局与周边中小城镇之间的蛛网式连接,形成“东部沿海大都市连绵带”。东部沿海城市的基建投资仍有想象的空间。

西部地区继续推进工业化,形成均衡城市化。内需将拉动西部工业化,形成“多中心”的产业城市圈。外需疲弱和物流高成本都会造成中西部无法复制沿海地区以世界市场为背景的经济增长模式,内需成为中西部工业化的动力所在。信息技术和高铁的发展,也给西部地区带来赶超东部地区的机遇。西部地区难以形成类似东部沿海国际大都市,但是会形成大西安、大成渝、大武汉、大长沙、大郑州这样的“多中心”经济增长极,通过新建城际快轨极大缩短中心城市与周边城市的时间和贸易成本,带动区域发展。

 

到地方和企业多走一走,很有好处,能够深入的了解情况,避免对一些问题似是而非的认识。看实际情况,其实比看统计数据更直观。地方政府的一些对策和具体做法,有些值得肯定,有些值得关注,有些值得反思。中国是一个大国,规模本身既是优势,也是劣势。在经济发展战略上,还是应该多发挥地方的积极性,实现经济发展的多中心治理。

民生证券研究院副院长、高级经济学家 2013.5.24

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