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陈新华:中国应建立多元竞争主体的能源市场  

2008-04-19 12:38:35|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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专访中国欧盟商会能源委员会主席、原国际能源署署长特别助理陈新华:中国应建立多元竞争主体的能源市场

2008年04月19日08:05  来源: 21世纪经济报道 

  本报记者 叶一剑 2008-4-21“多元化、高效、开放、有竞争性的国内能源市场是国家能源安全体系不可或缺的一部分”;

  “在能源市场全球化的环境下,能源安全的最大挑战来自我们国家的内部”;

  “政策和体制的不到位是能源安全的最大隐患”。

  对于中国能源问题,陈新华一直有自己的观点。

  陈曾任国际能源署署长特别助理,负责该机构与中国、印度及东南亚各国的合作。目前,他就职于BP中国投资有限公司,兼任中国欧盟商会能源委员会主席。

  今年3月,他在北京出版了有关能源的专著《能源改变命运——中国应对挑战之路》。基于自己在能源行业多年的经历和观察,他在书中提出了多条中国应对能源挑战的建议。

  中国的能源治理从思路到机构设置都正经历重大变革。《能源法》已经完成了公开征求意见阶段。而围绕新近设立的国家能源委员会和国家能源局等新的国家能源管理部门,能源治理的众多权责部门正在重新配置。

  陈新华对这两个领域的改革都给予了长期的关注,尤其是对前者,作为中国欧盟商会能源委员会主席,他代表该组织向起草组提交了一些意见和建议。

  日前,陈在北京接受本报记者专访,就国内和国外能源治理改革、国内能源主管部门的设立和职能划分、国内能源领域的市场化改革、更为开放的能源管理思路以及中国参与国际能源治理等问题发表看法。

  能源决策能力建设要加强

  《21世纪》:本轮国务院机构改革中,发改委管理下的国家能源局已经正式设立,基于你对中国所面临能源安全形势的判断,你认为国家能源主管部门的职权配置应该是什么样的?

  陈新华:针对目前的格局,我觉得有几点是需要重点考虑。

  首先,就是炼油部门的归属。之前,炼油是归发改委工业司管,现在是把它划到工业和信息化部去,还是放在国家能源局?从能源的角度来讲,能源安全的一个重要组成部分就是石油安全,而石油安全涉及整个链条。因此从国家能源安全的角度来讲,炼油这一块应该属于国家能源局,如果划到工业和信息化部,整个石油链条的协调难度就会增加。同样的情况适用于煤基替代燃料和生物质燃料。

  其次,我觉得国家能源局应该为今后成立国家能源部搭好框架,为国家能源发展抓好大事,谋好大计,使得新的能源管理架构能够有效应对我国所面临的能源挑战。

  而更为重要的是要加强能源决策能力建设。这包括多个方面,首先就是专业人员的配置,以前国家发改委能源局才二十几个人,要管理世界上第二大能源生产国和消费国,跟任何其他国家相比,都明显人力不足。其次应该加强信息收集、战略研究和政策分析能力方面的建设。

  举一个例子,美国能源部下面就有一个能源信息所,这是一个600多人的机构,负责整个国家能源统计和分析方面的工作,对全球能源行业的最新动向,发展趋势的预测都做得非常详细。

  所以,我觉得加强决策能力培养,建设好一个能源决策支持体系,这也是能源主管部门的一个重要任务。

  能源价格应让市场来定价

  《21世纪》:能源的定价机制改革被认为是能源领域市场化改革的核心,您怎么看现在的能源定价问题?

  陈新华:关于能源价格的问题,我觉得国家能源局应该从能源的可持续发展角度提出国家的能源价格政策,但从根本上讲,能源价格不应该由哪个部门来定价,而是让市场来定价,这是最好的选择。目前价格政策的最大问题就是人为地压低价格,使价格不能反映成本,更不能反映供需状况。而国家不敢放开价格的主要担忧是放开价格后对宏观经济可能产生影响。

  对此,需要就油价改革对经济增长、外贸、通胀的影响等方面做出量化的、全面的、深入的科学研究。

  从过去几年来看,国际石油价格涨几倍,我们国内的石油产品价格也逐步提升了多次,但在那几年里,我们的通胀还是保持在很低水平,出口也没有受到影响。以保护弱势群体为由人为地压低能源价格,结果是对富有群体的补贴,价格控制导致油荒也不利于节能减排,大家在这些方面也正逐步达成共识。

  当然,我不能肯定地说现在放开对油价的管制不会明显加大通胀压力,我只是说要对这个担忧进行科学的、深入的、量化的研究。

  《21世纪》:目前我国能源领域还是垄断格局,放开管制会不会形成垄断定价?

  陈新华:能源领域有许多属于自然垄断的环节。垄断本身并不是坏事,问题是没有监管的垄断。即使对完全有竞争性的市场,政府也要加强监管,以保证公平竞争。

  中国应建立多元竞争主体的能源市场

  《21世纪》:这个竞争性的市场,怎么形成?是不是可以从能源领域的产权改革为突破口,并寄希望于民营、外资甚至是以地方政府为背景的新的竞争主体的产生?还有观点认为最现实的方法是通过政府推动对现有大型垄断能源企业再次分拆。

  陈新华:对这个问题,我觉得还是要鼓励非国有企业参与整个能源的价值链的生产、运营,允许非国有企业形成一个完整的能源供应链,并且能够有效地运转,这包括允许他们进口石油。

  我认为可以考虑增量竞争的概念。具体而言,就是对所有新的、需要国家规划和审批的大型能源项目,包括上游开发、炼厂、电厂、LNG项目,都进行全国乃至全球招标,而不是按照目前的做法,某个企业先圈了地再报国家批准。这样,国有企业、民营企业、外企、都可以平等参与竞标,国家制定一些准入标准和约束条款,对竞标企业进行综合审查。

  这样既可以保证这些大型的能源项目符合国家的规划,又可以保证通过竞争将这些项目做得最好。通过增量竞争的改革来塑造一个竞争的、多元的国内能源市场,这个路径可能比重新洗牌现有的格局更加现实。

  中国市场太大了,应该允许所有的不同竞争主体来参与,一两个企业包干是不现实的。

  所以,要允许不同的机制、体制方面的创新,在这么大的市场里面,应该给更多的主体以平等的竞争参与的机会。在市场主体增加以后,竞争秩序就可以建立起来。所以从政府方面看,主要抓的还是市场准入问题,鼓励建立一个具有多元市场主体的能源市场。

  《能源法》立法思路要更开放

  《21世纪》:你对目前正在制定中的《能源法》有何评价?

  陈新华:我曾代表中国欧盟商会能源委员会就《能源法》的征求意见稿向起草小组提供了一些意见和建议。这种开门立法、民主立法、向全社会征求意见和建议的做法很好。征求意见稿多次提及“国家安全”一词,我感觉这个帽子太大了,什么问题都可以套进去。在能源影响国家安全这个思路下,目前已经公布的《能源法》征求意见稿更多体现的是对能源市场进行控制的做法。

  我们需要反思,如果说能源影响国家安全,那么需要弄清楚的是,能源是如何影响国家安全的。是能源短缺影响国家安全,还是能源过分充足的供应影响国家安全?

  如果说能源短缺影响国家安全,那么就应该尽最大的努力保证能源供应。如果是能源过剩影响国家安全,就尽最大的努力对能源的供应进行控制。

  显然,中国的能源安全形势无论是从目前还是从未来一段时期来看,供应短缺是主要的威胁。在这种情况下,我们应该建立开放、竞争性和多元化的市场机制来保障,而不是垄断、控制和封闭这个市场。

  在已经公布的《能源法》征求意见稿中,可以看到,在项目审批方面、企业兼并、能源贸易方面设置了很多控制条款。这个思路值得探讨,我认为能源治理需要更加开放的思路。

  加入IEA的条件限制将有调整

  《21世纪》:之前,你曾经作为国际能源署(IEA)的官员主管过国际能源署与中国和亚洲国家的合作,对中国更深入参与到国际能源署的有关决策和政策协调的障碍,你认为主要有哪些?

  陈新华:首先应该指出的是,中国已经成为世界第二大能源生产国和消费国,应该积极参与全球市场的治理。

  国际能源署跟中国合作早在1996年就开始了,我也在那边管了三年,这一合作还是卓有成效的。在这期间,双方在战略石油储备、能源技术方面、能效方面、天然气政策、石油市场方面等取得了很多进展。

  在这个过程中,我觉得最大的障碍还是中国的能源主管部门缺少深入合作所需要的资源与能力。1996年,当时的国家计委与国际能源署签有协议,1998年国家机关大幅度精简,能源作为一个单独的行业管理司局一度消失。2003年以后成立的能源局,也只有二十几个人,他们有许多的国际合作要抓,没有能力与国际能源署进行深入的合作。

  当然,我相信,新成立的国家能源局,有足够的资源加强与包括国际能源署在内的国际机构的合作。

  《21世纪》:但就目前看来中国还不具备加入国际能源署的条件,比如,不是经合组织(OECD)的成员国。

  陈新华:对加入国际能源署的条件限制也正在考虑调整。

  国际能源署在1974年刚成立的时候设立了加入国的两个条件:一个是OECD的成员国,第二是要求每一个成员国的石油应急储备必须达到相当于90天的纯进口量。

  但现在的情况是,整个国际石油市场,跟国际能源署成立的时候相比发生了很大的变化。发展中国家,特别是中国和印度,在国际能源市场中的影响力越来越大。

  所以,IEA也正在寻求改革,希望在现有基础上能够扩大覆盖面,使全球能源安全机制更加有效。他们也希望中国和印度加入进来,深入地参与国际能源治理与合作。在这种情况下,对OECD成员国的身份限制可能被突破。

  从国际能源署与经合组织的关系来讲,国际能源署是相对独立的一个机构,只是从行政管理方面,隶属于OECD。我觉得目前国际能源治理框架的调整对中国来说是一个机遇,应该更加积极地参与全球能源合作,这对双方都是有好处的。

  中国加入全球能源治理,有利于打消国际上所谓的中国能源威胁论;中国可以分享其它国家在能源治理方面的经验和政策。

  《21世纪》:OECD成员国和石油应急储备90天纯进口量这两个限制条件的突破,有没有时间表?

  陈新华:这个主要是取决于双方的意愿。

  虽然不能马上加入,但是中国参与国际能源署工作的方式还是有许多的。国际能源署设有多个专业委员会,在那儿可以进行一些实质性的合作。

  (注:陈新华所表达观点不代表曾供职过或正在供职的单位和机构)

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