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管清友

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马尔代夫被淹与中国燃油税  

2008-12-12 14:03:22|  分类: 随笔 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  马尔代夫被淹与中国燃油税

 管清友 

最近,有两件事情引起我的关注。一个是印度洋群岛国家马尔代夫正面临被海水淹没的危险。一个是中国发布《成品油价税费改革方案》并向社会公开征求意见。马尔代夫被淹与燃油税有什么关系?这是需要声明一下的。没有什么关系。但气候变化与化石燃料的使用有关系,而燃油税是调节石油产品使用的间接税,是资源税的一种,其目的之一就是促进节能减排。

马尔代夫的“灭顶之灾”绝非危言耸听。如果你还无法理解气候变化对于世界各国的巨大危害,那就得请你看看马尔代夫的遭遇了。马尔代夫的多舛命运完全是拜全球气候变化所赐。由于该国部分国土海拔不足两米,如果全球气候变化继续按当前速度推进,马尔代夫1000多个岛屿可能被海水淹没。要知道,马尔代夫的国土是由26组自然环礁、1192个珊瑚岛组成的。也就是说,全球气候变化所导致的生态灾难将让30万马尔代夫人被迫到别处定居。据马尔代夫当选总统穆罕默德·纳希德说,马尔代夫将积累旅游业部分年收入以购买土地,防止全球变暖、海平面上升使民众失去家园。

人类不断地燃烧化石燃料是排放温室气体二氧化碳的来源之一,也是加快全球变暖的因素之一。尽管气候变化成为一个严峻的“全球问题”。但我敢保证,大多数人并不了解这一问题的来龙去脉。即便是有所了解,可能很多人也会说气候问题存在很多不确定性,离我们很遥远,我们的后人总会有办法解决。但根据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第四份气候变化评估报告,目前已经观测到全球平均气温和海温升高、大范围的雪和冰融化以及全球平均海平面上升的证据,全球气候呈现以变暖为主要特征的显著变化。大部分观测到的近50年来的全球平均温度的升高,很可能由于人为温室气体增加所导致(90%的可能性)。这个问题不容忽视。即便我们承认气候科学本身存在很大的不确定性,但问题在于,人类无法承担一旦气候灾难成为现实的确定性的后果。听起来有点拗口,但仔细想想,事实是这样的。

目前,中国已经成为世界上最大的温室气体排放国之一,同时也是气候变化的最大受害者之一。这个问题,《中国应对气候变化国家方案》已经说的很清楚了。而中国国内的经济政策,特别是资源税政策直接关系到中国能否实现最大限度的减排,也关系到能否为应对全球气候变化做出贡献和提供公共产品的问题。相反,马尔代夫这样的国家就比较悲哀。气候变化主要是因为西方工业化国家造成的,与马尔代夫实在没有什么关系,但现在却要让这样的国家承担气候变化的成本,并遭受亡国的命运。西方工业化国家应当正视自己的责任,改变能源政策积极的应对气候变化。中国也应当在力所能及的范围内为应对气候变化做出自己的贡献,为了世界,也是为了自己。所以,我们恐怕还不能狭隘的理解中国的燃油税政策。以长远的眼光来看,未来中国经济社会发展的最大背景就是气候变化。类似燃油税这样的资源税以及资源能源价格的改革将会影响中国的减排和应对气候变化的能力。

燃油税出台的环保目的已经反映了中国政府在应对气候变化和节能减排方面的态度。气候变化问题一直存在,但与1994年讨论燃油税的背景不同,今天,普通国民的环保意识空前增强,对气候变化的感受越来越深,而决策者在气候问题上则面临越来越大的国际压力。并且,在最近几年中国开展了声势浩大的节能减排行动,我们自己对气候变化问题也相当重视。

为什么要征收燃油税?按照《成品油价税费改革方案》的说法,其目的是“为建立规范的税费体制和完善的价格机制,促进节能减排、环境保护和结构调整,公平负担,依法筹措交通基础设施养护和建设资金。”总结起来,无非是两个目的:

第一,环保目的。通过规范税费体制,完善价格机制,使能源价格反映其自身成本和社会成本。能源价格要能够做到“谁使用,谁付费”和“多用多缴,少用少缴”。这个“费”里面不但要包含能源生产成本和利润,还要包含能源使用过程中所造成的“外部负效应”。但是“外部负效应”如何界定就是个很难的事情了。因为这直接关系到税率如何设置。以汽油为例,美国的税率是30%,日本是120%,德国是260%,法国是300%。按照目前的方案,中国的燃油税税率大约在20%左右。如果成品油价格继续调低,而税率则更高一些。但能否达到促进节能减排、环境保护和结构调整的目的,恐怕很难说。所以,方案公布以后的第一步可能就是要确定中国燃油税的最优税率。至于成品油定价的市场化,应该是燃油税制度的题中应有之义。但目前的方案保留了政府定价。估计是时间仓促,要抓紧时间出台燃油税,还没有时间来考虑定价机制问题。理想的定价机制需要国内形成多元的市场竞争主体,由市场定价。但目前国内成品油市场还是处于相对垄断的结构,所以一步实现市场定价不太可能。我倒觉得可以考虑实行“企业定价,政府监督”的模式。企业比政府更了解自身运营和国际市场情况,可根据市场变化调整价格。而政府定价不可避免具有于滞后性。如果把定价权交给企业,而由政府来监督,则可能相对避免这一问题。如果政府认为企业存在联合操纵价格或者价格变动损害了消费者福利,政府主管部门可以通过罚款或者反垄断的方式进行矫正。

第二,公共产品目的。燃油税作为间接税的重要税种,要通过征收燃油税来为提供全国或地区性公共产品筹措资金,必然涉及到钱怎么花,由谁来花的问题。方案征求意见稿中的“依法筹措交通基础设施养护和建设资金”在中央和地方间如何分成要看两级政府提供基础设施养护和建设的责任是如何划分的。这也是下一步需要明确的。中国的公共产品提供方式与国外有很大区别,以往的交通基础设施建设投资包括预算内投资、车辆购置税、国内贷款、外资以及自筹资金,很难算清楚中央和地方的投资能占多少。因此,在燃油税分成的问题上也不能照搬国外经验。应该根据实际情况的需要分成税收,做到“责、权、利”的统一。

现在的很多争论似乎偏离了征收燃油税的重要背景。有些问题能搞清楚,有些问题争论一万年也搞不清楚。为什么?争论参与者分属于不同的利益群体,立场不一样。同样一个制度,对不同的群体意味着不同的结果,这就是我的老师张宇燕教授经常讲的“制度非中性”。有哪些利益群体呢?财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授做了分类:一是原来缴纳养路费等收费、现在仍然缴纳成品油消费税的群体,如私家车、出租车、其他运营车辆等;二是原来不缴纳养路费等收费、现在需要缴纳成品油消费税的群体,如农民的农业机械、企业等;三是原来缴纳养路费等收费、现在不需要缴纳成品油消费税的群体,如使用天然气、电力等非燃油动力的汽车。对于即将出台的《成品油价税费改革方案》,受益者当然姿态很高,坚决支持;受损者当然要力陈方案之弊;与此无关者要么三缄其口,要么给某一阵营代言,支持或批评这一方案。比如最近云南楚雄交通规费征收稽查处的一位处长就在网上发帖指出,目前还不是顺利地让燃油税取代公路养路费的最佳时机,若贸然开征燃油税,会充满了危险和隐患。为此,他提出了14条反对开征燃油税的理由。其中大部分反对理由很有道理,你肯定不能简单把他的行为归结为为利益集团说话。

所以,我们可能还要用全球的眼光来重新审视燃油税征收的意义和目的。燃油税的两大目的如何实现要看中国在气候变化方面的态度。如果我们下定决心在国内推行节能减排,就必须把燃油税税率提高到足以激励生产者和消费者主动节能的程度。现在看来,中央在国内节能减排政策是明确的,坚定的。如果我们未来还要公开承诺减排,那么压力将更大。而燃油税的公共产品目的恐怕就不仅仅是筹措交通基础设施养护和建设资金了,可能还要为减少燃油消费所带来的负外部性进行投资。

中国是一个地域广大、人口众多的大国。气候变化不会让中国遭遇马尔代夫式的厄运。但是,气候变化给中国造成潜在危害也不能小视。通过经济手段控制温室气体排放既是我们的责任,也是长期可持续发展的需要。无论我们考虑近期还是长期,环保目的都应成为燃油税的核心目的。这就意味着,与碳排放相关的能源产品生产都会面临税收调节,比如煤炭的生产和使用。所以,燃油税只是中国利用资源和能源税来调节消费和生产行为减少碳排放的第一步,我估计其他能源和资源产品的价格改革和税收调节也会在未来几年陆续展开,这是个趋势。而具体的的税率、征收方式和分成方式也将随着中国对内对外减排政策的变化而变化。

 

作者系清华大学国情研究中心能源与气候项目主任,本文仅代表个人观点,不代表所在机构。

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