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近期发表的论文:中国的能源安全与国际能源合作(第二部分)  

2007-10-10 01:49:08|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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对中国能源安全问题的基本判断

 全文约12000字,与何帆教授合作。

中国已经意识到能源安全的问题,并采取了很多对策,如增加对海外油气资源的收购、石油进口多元化、加强与产油国的合作、建立战略储备等。但是,在确定石油战略的时候,如果对石油安全的上述四重含义的重要性判断有误,可能会导致政策的效果受到影响。

(一)可获得性目标的风险

假如中国把关注的焦点放在石油的可获得性上,就会把石油战略的重点放在如何拥有更多的境内外石油资源。目前,中国在海外对石油矿产的投资引起广泛关注。中国进一步扩大这种投资会遇到一些问题:

1. 中国目前能够增加海外投资的地区往往是欧美等国进入较少的地区。这些地区的政治格局往往更加动荡,因此增加了中国海外投资的风险。拥有所有权和拥有控制权是两个不同的概念,某些产油国将海外投资的油田收归国有,这充分地说明了控制权仍然是在当地政权手中,而不是在投资者手中。如果我们认为投资之后就能得到稳定的石油供应,而不去对潜在的政治和经济风险做出准确的估计,可能会遭受很大的损失。

2. 中国目前进口石油的来源中,来自沙特阿拉伯、伊拉克和科威特等富油国的比例低于这些国家石油储备在全球的比重,但来自苏丹、也门、阿曼等国家的进口比例高于这些国家石油储备在全球中的比重,这会束缚中国可获得的石油资源的潜力,因为中国和富油国的合作仍然比较边缘化。

3. 很多产油国和美国的关系比较紧张,中国和这些国家的接触会增加中美之间的猜忌和敌意,这将在一定程度恶化中国和美国之间的关系,会使得安全问题包括能源安全变得更加迫切,于是会演变成“自我实现的诅咒”。马休·约曼斯(Matthew Yeomans)就指出,中国日益增长的石油需求意味着中美两国在争夺世界石油资源上的竞争将日趋激烈,在对石油产地的控制上,中美之间已经开始在全球层面上全面接触。[1]中美两国在保障石油供应安全上存在一定的区别:第一,美国石油战略的军事化特点特别明显,主要的石油进口地同时也是美国的海外军事基地。第二,中国进行了大量的海外石油基础设施的投资,特别是在非洲和前苏联地区,来确保自己的石油供应。第三,美国通过控制世界石油市场,采取市场化手段保证稳定的石油供应,中国对世界石油市场的参与度很低。

美国40%左右的石油进口来自拉美国家,20%来自中东地区,并与几内亚湾国家、里海国家签订了数十份投资协议。通过北美自由贸易区,美国维持了加拿大、墨西哥对本国的稳定能源供应。由于传统的地缘政治关系,美国对拉美石油出口国能够施加更加直接的影响。美国在中东地区的军事存在以及与传统盟友的结盟关系则维持了中东地区较为稳定的供应来源。中国的原油进口来源地遍布中东、非洲、南美、东南亚和欧亚大陆。近年来,出于对石油安全的担忧,中国进行了大量的海外石油基础设施的投资,特别是在非洲和前苏联地区,以确保自己的石油供应。中国的这种海外能源投资引起了美国的警惕。

应该承认,这种潜在的冲突是可能出现的,不仅因为中美两国的能源需求仍然将保持持续增长,而且因为敌对的冲突是可以“自我实现的”。中美两国如果在石油安全问题上采取对立和对抗的态度,会陷入不可自拔的“囚徒困境”,因此,美国和中国应预见到相互竞争可能产生的严重后果,对两国在石油依赖方面所面临的共同挑战给予更大的关注。中国和美国在石油安全方面可能是竞争对手,但是也存在着诸多合作的潜力。以能源合作为契机,不仅可以缓解不断加剧的全球石油竞争,而且可能对两国之间的战略性合作提供更广阔的舞台。

4. 中国的外交关系将受到能源安全的制约。随着中国在一些国家的能源投资和合作逐渐增加,可能会对中国的外交带来新的挑战。假如这些国家出现了内战、迫害和危机,中国是该对此进行谴责和批评,还是默认和不表态?中国是该选择与当地原有的政权合作,还是支持可能上台的新势力?在与这些国家合作的时候,中国明显缺乏改变这些国家行为的能力,也缺乏与这些国家讨价还价的王牌,因此可能会因为能源安全问题把自己置于尴尬的“人质”境地。

5. 即使是为了在可能出现的危机状态下维持稳定的能源供给,单靠扩大海外能源投资也是无法奏效的,因为我们投资的油田都在千万里之外,能否运回来取决于海上或陆地运输线的安全。如果运输线被掐断,即使坐拥海外油气资源,也一样望洋兴叹。

6. 假如海外投资是为了稳定石油价格,从理论上讲,除非中国的投资大幅度增加了世界石油的供给,以至于能够压低国际油价,那么这些投资对中国才是有益的,但靠中国的投资改变国际油价是不现实的。

(二)油价波动对中国能源安全构成较大冲击

考虑到当前的国际政治经济格局,是否能够买得到石油对中国而言并非是最迫切的。尽管石油比较特殊,但其仍然是世界市场上的商品,其供给是相对多元化的。对中国这样一个大国实行经济封锁是很困难的。如果某个国家不对中国出口石油,会有其他的竞争对手填补这个空缺。考虑到中国日益扩大的市场需求,没有哪个国家会甘心失去这个潜在的市场。在当前的国际格局下,中国和其他国家爆发战争的可能性几乎为零。这意味着,只要中国愿意按照市场价格进口,世界市场将能够提供中国所需要的石油。

相反,油价的频繁波动会对准备不足的中国带来巨大的冲击。20世纪90年代后期,国际油价偏低,国内经济低迷,所以中国减少了对能源部门的投资,结果导致后来的能源紧张和投资过热。同样,如果我们在国际油价过高的时候过多地投资于国内外的能源部门,也可能会在油价走低之后遭受巨大的损失。

(三)运输问题是中国能源安全的外在隐患

与世界石油资源的分布相比,石油运输线的分布更加不均匀。历史证明,过境运输出现的问题都与政治原因有关。从全球石油跨国运输量看,超过3/5的石油通过海上运输,不到2/5通过管道运输。海运是国际石油贸易的最主要方式。海运运量大、通过能力强、运费低,国际石油贸易中的大部分是由海运完成的。管道主要适用于陆地运输,具有运量大、安全、方便和运费低廉等优点,是各国油田与油港、炼油中心之间的纽带。20世纪60年代之后,世界油气管道发展迅速。到20世纪90年代,世界输油气管道的总长度达到200万公里,数倍于世界铁路的长度。

油气资源国际运输可能面临的主要风险包括战争风险、反政府武装及有组织犯罪、恐怖主义威胁、油气运输事故和国际政治与竞争风险等。同时,过境运输国之间还存在着为争夺油气和电力出口运输线路的竞争关系。过境运输国的经济利益在于从提供通过本国过境运输能源的过境运输服务中获取最大的利润。在实践中,过境运输国的利益会与能源出口国的利益相抵触,尤其是在过境服务费用问题上。此外,在保障过境运输的安全和自由方面,出口国和过境运输国之间的利益也会相互抵触,例如缩减能源供应和实行人为封锁(如海上封锁、港口封锁)等。[2]

中国处于欧亚大陆的东方,因此,陆路管线的过境运输问题不突出,陆路能源输出国主要是俄罗斯和中亚国家。中国是俄罗斯出口天然气到朝鲜、韩国和日本的潜在过境运输国家,中国的陆路油气潜在过境运输国家是蒙古。

中国过境运输问题主要集中在海路上,即“太平洋航线”。目前,在中国原油进口当中,75%来自中东、非洲,10%来自南美,其余部分分别来自俄罗斯和中亚国家。其中80%以上的原油进口要经过马六甲海峡,也就是说,中国原油进口的过境运输严重依赖马六甲海峡。马六甲海峡是国际政治中的敏感地区,其临近的中国南海海域海盗活动频繁,又是事故多发地区。因此,如何降低对马六甲海峡的依赖就成为中国对外能源合作的重点之一。[3]

过境运输问题越来越受到国际组织的重视。在《能源宪章条约》(第七条)中规定:[4](1)各缔约国有义务在运输设施的使用和建立方面采取非歧视原则;(2)如现有运输设施在商业条件下不能满足过境运输的需要,则缔约国不能对建设新的运输能力设置障碍(条约附件特别提出,转型期国家可在特定时间段内暂缓履行此义务);(3)过境国有权不允许新建或改造其运输设施以及额外扩大过境运输规模;(4)如发生运输争端,任何一方政府不能因此停止或缩减运输数量,直到争端解决;(5)能源宪章秘书长有权指定中间人调解争端。如争端无法迅速解决,则可实施临时运输费规定。

过境运输议定书对中国具有实质意义。目前,中国尚不是能源宪章和能源宪章条约成员国,但2001年成为宪章代表大会观察国。中国正在积极参与《能源宪章条约》并在国内应用《能源宪章条约》的概念和原则。[5]由于中国既是过境运输国家,也是过境运输的目的地,具有双重性身份。因此,运输议定书规定的原则、义务和仲裁等法律条款有利于中国最大限度地保护自身权益并获得利益。

(四)消费结构不合理是中国能源安全的内在隐患

随着中国在世界能源消费所占比重的上升,中国的二氧化碳排放所占比重也明显上升。中国的二氧化碳排放比重长期以来高于中国的能源消费占全球的比重,能源消费给环境带来的破坏长期以来比世界平均水平要更加严重。以煤为主的能源消费结构是中国碳浓度(消耗每吨能源所产生的碳排放量)过高的直接原因。目前,中国单位能源产量以及单位国内生产总值(GDP)对应的二氧化碳排放量高于世界平均水平,更高于经合组织(OECD)国家。2004年,中国成为世界第二大二氧化碳排放国,占世界二氧化碳排放总量的17%,其中煤燃烧产生的二氧化碳占中国二氧化碳排放总量的82.4%。美国能源部预测,2003~2030年期间,中国的二氧化碳排放增长幅度为4.2%,居世界第一。2030年,中国将占世界二氧化碳排放总量的24.5%。[6]近年来,伴随着中国经济的快速增长,煤炭消费的比重出现了回升的走势。根据英国石油公司的最新统计,2006年全球煤炭消费增长当中,中国占世界新增煤炭消费的72%。自20世纪80年代以来,石油消费比重则一直攀升,从当时的19%左右一直上升到目前的24%左右。[7]由于这种特殊的能源消费结构,中国的能源战略面临着两难选择:继续依赖煤炭消费,可以一定程度上缓解石油进口压力,但是会带来严重的污染问题,而这些污染和环境破坏正在成为全球关注的焦点。如果中国增加石油和天然气的利用,则由于国内储量和产量有限,必须依赖更多的进口,这会带来新的能源安全的问题。目前,中国的石油进口依存度已经达到50%左右,根据国际能源机构(IEA)的预测,到2010年,中国的石油进口依存度将达到60%,到2030年将达到80%。[8]

据IEA估计,2004年中国能源再出口数量为400Mtoe(百万吨油当量),约占当年中国能源消费总量的25%;而中国进口商品所包含的能源数量为171Mtoe,相当于中国当年能源需求的10%。中国出口商品包含的能源比例远远高于其他国家(2001年美国、欧盟和日本的能源再出口比例分别为6%、7%和10%)。能源再出口比例较高也带来了二氧化碳排放的升高。2004年,中国能源再出口所带来的二氧化碳排放为430Mt(百万吨),是2001年各部门碳浓度的26%。[9]能源再出口比例过高问题与中国出口主导型的发展模式有关,但同样存在需求方面的原因。如果中国的出口对象国能够调整其能源政策,减少其能源产品的消费,则中国的出口自然而然就会减少。其结果是不但中国能够缩小贸易顺差,一些国家的贸易逆差会缩小,其国内财政状况也会得到改善,中国和一些国家的贸易摩擦就会减少。中国能源供需的紧张状况、生态环境的恶化有着深刻的国际背景,是全球经济失衡的重要表现。

就能源安全来说,我们更应该关注国际能源运输线的安全和油价的波动,而不是把重点放在假想的危机时期能否让中国买到石油。如果我们把关注的焦点放在国际能源运输线上,那么包括中国和美国在内的能源消费国将找到合作的领域,并在一定程度上消除当前的竞争和冲突。如果我们把关注的焦点放在稳定油价,那么应采取更加市场化的手段。比如,通过购买那些随着油价上涨价格将上涨的公司股票,这是通过对冲消除油价上涨不利影响的一个有效途径。如果我们把关注的焦点放在改善环境,降低中国的能源密集度,相应的很多发展战略和政策都必须做出调整。



[1] Matthew Yeomans, “Crude Politics: The United State, China, and the Race for oil Security,” The Atlantic Monthly, April 2005, Vol. 295,  pp.48~49.

[2] [俄]斯·日兹宁著,强晓云等译:《国际能源政治与外交》,上海:华东师范大学出版社,2005年版,第198页。

[3] 目前,主要有两条运输通道正在考虑合作建设以分散中国的能源运输风险:一条是通过泰国南部的克拉地峡,开凿克拉地峡运河和修建贯穿克拉地峡的输油管道;另一条是缅甸通道,即由缅甸的实兑港修建运输管道直达中国昆明。

[4] 内容引自能源宪章网站:http://www.encharter.org/。

[5] 但是,关于如何运用调节机制解决过境运输领域纠纷问题在许多国家和地区引起争论。例如,俄罗斯虽然是能源宪章的成员国,但还没有批准《能源宪章条约》。

[6] EIA: International Energy Annual 2005,美国能源信息署官方网站:http://www.eia.doe.gov/iea/.

[7] BP:《世界能源统计2007》,BP公司官方网站:http://www.bp.com/.

[8] IEA, World Energy Outlook, 2004 http://www.worldenergyoutlook.org/

[9] IEA, World Energy Outlook, 2007. http://www.worldenergyoutlook.org/

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