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管清友

晴耕雨读

 
 
 

日志

 
 

关于成品油定价机制改革一些看法  

2007-11-15 13:32:06|  分类: 评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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油品定价机制的改革方向是垄断竞争格局下的市场定价机制

 

管清友

 

近年来,国际市场上以原油、有色金融为代表的大宗商品价格在大幅度上涨。根据国际货币基金组织(IMF)2007年《世界经济展望:全球化和不平等》的预测,世界经济和美国经济的增长在2007和2008年都有放慢的可能,但中国等新兴市场经济体经济增长强劲。如果国际金融市场没有较大的突发性事件冲击的话,预计国际油价仍然会维持高位运行,低油价时代的确已经成为历史。今年以来,国际油价连续突破80、90美元的关口,直逼100美元大关。在这样的背景下,国内成品油定价机制改革成为人们关注的焦点。

国家发改委于11月1日上调国内成品油价格。这次成品油价格调整有利于缓解国内成品油市场供应短缺问题。但至于是否缩小了国内外市场的价格差距,这个价格差还有多大,要看国内市场未来成品油供应的情况。如果供应充分,就证明价格调整起到了作用;如果供应仍然出现短缺,就证明国内外市场的价格差距仍然较大。

实际上,国内消费者所支付的成本实际上高于国外,如美国。因为中国的消费者除了要承担油价之外,还要承担养路费、过桥费等费用。问题在于油价中不包含养路费、过桥费等费用,石油公司享受不到这部分盈利。扣除这一部分后,国内油价还是低于国际市场价格。但是,成品油价格上调后,汽车用户承担的总成本更大大高于美国。这就是中国油品市场看似矛盾的怪现象:油价低于国外,消费者承担的总成本却高于国外。

在国际油价上涨的背景下,国内现实的情况是油荒出现了,国内成品油调价也就不可避免。当然,石油企业运行成本的高低确实与国内成品油价格有很大关系,不过这涉及到很复杂的历史和体制问题,不是一句两句就能说清楚的。从大的方面来说,这需要继续深化国有企业改革;从小的方面来说,这涉及到谁为国有石油企业改革买单的问题。

真正的问题在于,中国目前依靠政府行政命令式地调整价格的做法确实与市场经济体制相悖。无论是根据纽约、新加坡、鹿特丹三地成品油加权平均价格得出国内成品油价格,还是传闻中以布伦特(Brent)、迪拜(Dubai)和米纳斯(Minas)三地原油价格为基准,加上炼油企业一定的利润,形成国内成品油价格,其本质还是还是政府定价,而非市场定价。在国内成品油定价机制问题上,市场定价是个趋势,但一定不能在石油企业完全垄断某些领域的情况下实行企业的市场定价,那只能是完全垄断价格。国外石油企业的规模很庞大,但在其市场上有竞争者。中国国内的石油企业现在在一定领域是完全垄断,没有竞争。未来中国国内成品油市场势必要增加新的竞争者,打破现在的石油企业完全垄断的局面,形成垄断竞争的市场格局。

所以要害是打破完全垄断,而不仅仅是简单地打破垄断。由于行业生产特性,石油行业的垄断很难打破,只能实现垄断竞争。国内成品油市场的格局在未来也一定是垄断竞争下的市场定价、企业定价,行政力量完全退出市场。中国的电信行业改革实际上已经为石油行业改革提供了范例,虽然电信行业的改革仍然没有到位,但其垄断性已经大大弱于石油行业了。减少垄断性,实现垄断竞争,才能真正实现成品油的市场定价。

目前采取这样的定价方式只能是没有办法的办法。之前我曾写过垄断企业具有“半公司”性质,会利用自己的角色转变来为自身谋取利益。这是国有企业独有的角色和特色,很难消除。政府只能是两害相权取其轻。石油企业肯定希望市场定价,因为它们处于垄断地位。但政府主管部门必然担忧垄断企业制定垄断价格侵害消费者的利益。而如果不适时调整价格,就会出现供应短缺问题,也会损害石油企业的利益。在国际油价大幅度上涨的背景下,之所以迟迟没有调整国内成品油价格,客观说,恐怕主要还是担心给国内宏观经济造成通胀压力以及损害消费者利益。

成品油市场改革是项系统工程,涉及到体制和方方面面的利益问题,不会在一朝一夕间完成。但油品定价机制的改革方向是垄断竞争格局下的市场定价机制。

 

 

 

“油荒”的经济机理与后果

 

管清友

 

    海关总署8月份发布的数据显示, 1至7月,中国成品油进口达到2174万吨,同比降低1.0%;成品油出口898万吨,同比增长26.2%。这种成品油进口降低、出口增长的趋势与2005年我国南方一些省份“油荒”期间的趋势类似。近几个月来,汽油供应紧张现象已经在一些地区出现,是否会再次爆发“油荒”成为政府关注和消费者担忧的问题。

 

油荒的经济机理

“油荒”不是一个严格的学术概念,其本质是成品油供应不足。造成成品油供应不足的原因可能有三个方面:第一,在价格不变的情况下,需求的增长远远超过供给,供给没有跟上;第二,成品油供应商的成本提高,价格没有相应的提高从而抑制了供给;第三,由于同一种商品在国内外或不同地区的价格不同,成品油流向了价格更高的市场。

从经济学原理来讲,这三种可能性都是存在的。如果做一个计量分析,应该可以测算出这三种原因对“油荒”形成的贡献率。而大多数人的直观感受是国内外油品市场的价格差异才是目前国内成品油供应紧张的直接原因。

现实的情况是,国际市场原油价格高位震荡,没有明显下降的迹象。国际市场的成品油价格因而随之上涨。在国内成品油价格没有出现上涨并受到严格监督的情况下,供应紧张的合理解释是进入该地区的成品油少了,流出该地区的成品油多了。流出部分一定是流向了价格更高的地方。正是由于国内成品油价格与国际价格“倒挂”,特别是产业上游原油涨价,才导致供应紧张。各种型号的汽油由于该型号油品成本高低不同而出现的供应紧张程度不同。这是在需求不变或略有增加的情况下,供给对价格作出的自然反映。海关总署的统计数据支持这一结论。

从国际原油市场价格波动的历史来看,这一次国内一些地区成品油供应紧张是在国际原油价格重新回到70美元/桶上方的价位发生的。但原油价格的季节性非常明显,在其他影响因素没有很大变化的情况下,一般从秋季开始,原油价格会有一个15%-25%的下跌空间。一旦国际油价进入下降通道,国内成品油供应紧张的态势应该会有所缓解。但这仅仅是缓解。由于国际油价仍然处在高位,不排除未来有继续上涨的可能性,届时成品油供应紧张的问题可能更为严重。

 

成品油调价的政治经济学

企业、政府和居民是市场经济的三大主体。价格的变动直接影响消费者的福利和生产的利益,也关系到宏观经济和社会运行的稳定。消费者与生产者的矛盾,是市场经济永恒的主题。是消费者主权战胜生产者主权,还是生产者主权战胜消费者主权,要看具体的市场结构,结构决定行为。中国油品市场的基本特征是强大的国有垄断石油公司和分散的油品消费者并存。

成品油供应紧张的时候国有垄断石油企业遭到公众的质疑和责难几乎是必然的:既然你是国有企业,就得为人民服务。这实际上是国家建立国有企业时与人民达成的隐性契约。一旦国有企业的行为“损害”了人民的利益,人民就有权力对它进行指责。这也可以看作是中国市场经济体制下的一大特色。在目前的体制下,国有垄断石油公司的半政府、半公司性质短期内不会改变。这些公司既承担保障国家能源安全的责任,又承担着为股东创造利润的责任。在一般情况下,石油公司可以做到两者兼顾。但是,如果上游产业出现较大的波动,原油价格出现较大幅度的涨跌,石油公司便会作出“相机抉择”。比如油价高涨的时期,它们会更多承担企业“责任”;油价低迷的时期,它们会更多扮演政府角色。在特定时期,改变企业行为的关键因素是看政府,即石油公司的主管部门和公司的股东双方哪一个对公司更有影响力。所以我们可以看到,政府和股东之间的博弈经常体现在石油公司某些不确定的行为上。

政府面临两难选择。一方面,国际原油价格上涨给国有石油公司带来很大压力,石油公司上调成品油价格的呼声很高。如果国内外成品油市场价格“倒挂”,很可能会酿成“油荒”事件,使政府处于比较被动的局面。另一方面,国内经济“过热”,通货膨胀压力增大,上调成品油价格无疑等于火上浇油。特别是油价上调会引起消费者乃至普通居民的强烈反感。从长期来看,由于产业结构调整和环保成本的增加,能源资源类产品都面临价格上调的趋势。但短期内上调油价看起来并不是一个很好选择,因而政府会选择对串谋提价的行为进行打击。这样既符合民心,又不至于给通货膨胀趋势火上浇油。如果国际原油价格出现下降趋势,那么对“油荒”担心便会“不攻自破”。这个时候只能让国有垄断企业承担起维护宏观经济稳定的责任来了。

消费者不希望油品价格上涨从而增加支出。在消费者眼里,国有企业占据垄断地位,可以通过治理结构的改进和技术进步化解上游产业价格上涨带来的压力,减少垄断利润。政府应当为消费者“主持公道”,国有石油公司上调成品油价格应该召开听证会。客观说,分散的消费者对国有垄断石油公司的行为并不具有足够的影响力。但是,如果统计数据和舆论都认为石油公司的行为侵害了消费者的利益,石油公司就会面临政府主管部门的压力,并可能更多的扮演政府维护能源安全的角色。当然,也不排除石油公司为实现某一特定目的,通过消费者的反映给政府主管部门施加压力。

所以,最终的结果还取决于企业、居民和政府三大主体的博弈。而首先要实现的必然是最紧迫的目标。比如当前面临“油荒”的危险,那么可能的结果是政府首先动用储备油解决供应紧张问题。如果成功解决,提价就会暂时搁置;如果仍然无法遏制,提价就会被提上议事日程。当然,也有一种可能是某一主体的力量特别强大,使得整个事态都朝着有利于自己的方向发展。很显然,这个主体要么是石油公司,要么是政府。是消费者的可能性很小。

 

通过增量改革改变成品油市场结构

不过要害的问题不是国内外市场成品油价格的“倒挂”,而是成品油的定价机制过于僵化,无法跟得上国际市场的“风云变化”。如果立即把成品油定价权交给现有的国有石油企业行吗?肯定不行。垄断性的市场结构必然带来垄断行为。通过串谋或达成默契,寡头垄断市场下的价格一定是无效率的。所以,我估计中国的成品油定价机制改革不会很快达到完全市场化,政府对成品油价格的管制虽然也有效率损失,但至少政府还在一定程度上代表了公众的利益。与完全由垄断企业控制价格相比,只能是两害相权取其轻。

要改变市场主体的行为,首先要改变市场结构。在国有垄断石油公司占据主导地位短期内无法改变的情况下,“增量改革”应该被视为一条可行的路子。其具体含义是,不断放开原来被完全垄断的一些细分市场,给非国有石油公司更国的机会和空间。虽然这方面的改革已经开始,比如开放了原油、成品油的批发经营权,但步子还是不够大,进度还是太慢,遇到的阻力还是不小,思路和方向还是不够明确。

中国的改革,无论是油品市场还是其他市场,都经历了一个国家放松管制和垄断色彩逐渐退色的过程,而且“增量改革”是一条成功的经验。搞特区建设就是最明显的增量改革。既然在计划经济严格控制的地区无法实现市场化改革,那么就搞几个特区做试验。一方面,市场化改革的特区改变了计划经济一统天下的政治格局;另一方面,特区的市场化改革也给其他地区做了示范。

具体到一个行业,一个市场也是如此。如果原来的既得利益格局很难打破,就打开一个缺口,让新生的力量进来。既改变了市场结构,又起到了示范作用。最重要的是增量改革造就了一个充满生机的竞争性市场。这肯定需要时间,也将会是一个比较长的过程,但渐进改革要义就在于在不断的改革和完善中实现帕累托改进乃至帕累托最优,从而达到改革的目的。如果成品油市场结构能够得到改善,那么我们当下引起各方争议的定价机制改革也就迎刃而解了。“问题从来都不是被解决的,而是被遗忘的”。

国内成品油供应紧张乃至酿成“油荒”的问题已经不是第一次出现了。事不过三。其实,“油荒”不可怕,可怕的是我们不能从“油荒”中吸取教训并付诸行动。

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