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管清友

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通过国际组织保障中国的能源安全  

2006-09-12 20:46:22|  分类: 随笔 |  标签: |举报 |字号 订阅

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通过国际组织保障中国的能源安全[1]

何帆  管清友 

能源安全问题目前已经成为“国之大事”。我们在前面的专栏文章里面谈到,保障中国的能源安全不能仅仅依靠扩大对海外油气的投资。事实上,尽管最近几年,中国在海外投资油气和兼并石油公司闹得沸沸扬扬,但是这对缓解中国的能源供应缺口是有限的。到2005年年中,中国的能源海外投资仅增加了每天不到30万桶石油的进口,相当于中国石油进口的大约8.5%。保障石油安全需要中国重新反思和其他国家,尤其是重要的石油进口国和出口国的关系。我们尤其谈到,中美之间在能源安全方面并不处于直接的对抗和冲突局势,在这方面合作的潜力非常大。保障中国的石油安全,还必须要重视国际组织的作用。中美之间尽管存在着巨大的合作空间,但是在能源和其他问题上,中美之间的讨价还价能力是严重不对称的。为了避免在不平等的博弈中处于劣势,借助国际组织,可以更好的实现中国的国家利益。

总体来看,中国在对外经济政策中对双边外交较为重视,但是对多边外交和国际组织重视不够。中国在很多国际组织中的影响力是和其经济实力不相称的。通过加强和国际组织的合作和对话,中国可以为自己赢得更广阔的活动空间。目前正是中国积极参与国际组织的最佳时机,因为包括G7IMF,世界银行,WTO等在内的国际组织都遇到“合法性”或“代表性”的危机。改革国际组织的呼声此起彼伏。中国的基本战略不是挑战既有的国际组织的权威,而是要通过促进国际组织的改革,增加国际组织的影响力,并在此过程中树立中国的威信和地位。

在全球能源合作方面,国际组织的作用同样不可忽视。1960年成立的石油输出国组织(OPEC)在国际石油市场上几乎能够呼风唤雨。能源进口国之间的合作组织国际能源机构(IEA)建立了紧急石油共享机制,为应对石油危机发挥了重要的作用。进口国与出口国之间的对话和合作机制包括国际能源会议、世界能源理事会、世界石油大会、世界能源宪章等等。还有一些能源合作是在一些国际组织的论坛或对话框架内进行的,如八国集团、联合国贸发会议、亚太经合组织、东盟等国际组织内部都设有关于能源合作的对话机制或能源工作组。

中国与全球和区域层面的国际能源组织几乎都有合作关系。在全球层面重要的国际能源组织中,中国作为成员国的有:独立石油输出国集团、联合国下属的某些机构、世界能源理事会、世界石油大会等。在区域层面的国际能源合作中,中国作为观察员或重要成员的有:能源宪章、欧盟、亚太经合组织、经合组织、海合会、东盟。但是,中国参与全球能源合作程度比较低,实质性合作不多,主要是一般性合作和对话性合作。在那些合作紧密的国际能源组织中没有中国的身影,中国作为成员的国际能源组织往往是协调型或对话型组织。这一方面与有关国际组织具有相当程度的排他性有关,也与中国自身的参与能力有关。

作为一个石油进口国,中国必须和其他的石油进口国加强合作。IEA是世界主要石油进口国政府间的经济联合组织,其26个成员国均为号称“富国俱乐部”的经济合作与发展组织(OECD)的成员国,在OECD30个成员国中,只有冰岛、墨西哥、波兰、斯洛伐克四个国家不是IEA的成员国。根据IEA《世界能源展望2004》提供的数字,OECD成员国的石油净进口占世界净进口总量的比例在2002年为63%,预计到2010年、2020年和2030年将分别达到68%、79%、85%。可见,中国要维护本国的能源安全,与石油进口国开展国际能源合作,就无法绕开OECDIEA

IEA同样需要中国的合作。从能源需求形势来看,经济增长速度较快的发展中国家对能源需求的增长速度快于工业化国家。发展中国家的能源密度低于发达国家,也加剧了世界能源地区需求的矛盾。据预测,在未来几十年中,中国和印度等新兴市场经济国家的经济增长率可能平均会保持在5%以上,而美国、日本等国家的经济增长率最高在3%。从长期看,中国、印度等国家与美国、日本的差距将越来越小。作为IEA成员的发达国家与非成员的发展中国家缺乏合作的平台和对话机制,石油进口国之间对能源的争夺就加剧了两者的矛盾和冲突。因此,IEA有必要考虑与非成员国之间的合作或接纳新的成员。BP首席经济学家彼特·戴维斯认为,IEA的组织结构相对于今天的全球化市场已经过时。把中国排除在外的国际能源合作是不可能取得任何成效的。应该改变IEA现有的规则,吸收中国成为成员。美国的一些智囊人士也认识到,没有世界第二大能源消费国参与的国际机构,IEA就无法发挥其应有的作用。

成为IEA的成员国必须具备两个条件:第一,原则上只有OECD成员国才可以成为IEA成员国,也就是所谓市场经济国家。第二,成员国必须具备90天纯进口量的战略石油储备。比如韩国政府为了达到该组织要求的完全成员国的地位,就积极建立了大约相当于90天的石油进口量的战略石油储备,并于2002年成为IEA的成员国。中国目前还没有被普遍承认为市场经济国家,也没有具备90天纯进口量的战略石油储备,因此目前不是OECDIEA成员国。中国与IEA已经进行了一些合作,但这些合作还停留在比较初级的层次。

至于中国能否与IEA实现更高层次的合作,目前各方面意见和方案不尽一致。国际能源和政治专家艾德·摩尔斯(Ed Morse)提出让中国加入的具体机制和措施的两种方法:一是非成员国有权选择是否向 IEA 缴费,保险在紧急时刻能够参与IEA;二是非成员国向 IEA 成员国缴费,形成区域性的保险。美国白宫前国家安全会议亚洲事务资深主任、现任密歇根大学的国际经济及国家政治教授的李侃如认为:IEA可以重新把自己定位成关注国际能源政权制度的主要国家的集合体,而不是 OECD的一部分民主政权国家。如果现在的成员国接受这种定义,那么中国就会真正成为IEA 的一员,参与所有活动,承担处理供应中断的责任。如果无法使得中国称为IEA的正式成员,至少要让中国成为IEA的积极参与者。美国应带头向 IEA其他成员陈述中国积极加入合作的特殊重要性,并积极探讨可行的合作的类型。为此,可以通过三种“互不排斥的方式”促进中国和IEA的合作:一是继续加强中国合作参与目前项目的程度,无论是以正式还是非正式成员国的身份。二是开发针对中国或者包括中国在内的新项目和协议(如 1996 年《能源领域政策谅解备忘录》基础上的附加政策协议,2001年《能源技术合作框架》)。三是寻求建立一种正式的中层机构,把中国列入 IEA 决策考虑范围内,同时发展具体的计划和协议,解决诸如石油供应中断时期如何合作应对的重大问题。他进一步认为,“如果华盛顿政府能带头促成 IEA——中国的伙伴关系,则既增加了合作实现的可能性,又加强了北京方面对华盛顿在能源供应和价格等问题上表示友好的信任。这种努力,也将鼓励北京用不那么重商的方式解决中国能源需求问题”。 

我们认为,中国与IEA的合作可以归结为:绕不开、进不去;很重要、不充分。中国保障能源安全无法绕开和OECD以及IEA的合作,但是让中国成为其正式成员仍然是不现实的。很重要、不充分意味着能够参与IEA的国际能源合作对维护中国的能源安全具有重要意义,但并非充分条件,加入IEA仅仅是中国实现能源安全的一个必要条件。在这一判断之下,中国就有两种方案可以选择:

第一,既然进不去,可以不考虑成为IEA的成员国。既然绕不开,可以考虑以非成员国身份参与其某些合作机制。比如中国可以考虑建立90天纯进口量的战略石油储备,参与IEA紧急共享体系。或与IEA达成一定协议,实现信息共享,共同行动,并在此基础上承担一定的国际义务。

第二,既然很重要但不充分,中国可以考虑在参与IEA某些合作机制的基础上“另起炉灶”组建新的石油进口国组织。 比如,目前成立对应于OPECOPIC(石油进口国组织)的呼声越来越高。OPEC产销全球40%的用油,因而拥有定价权。如果仅仅把目前全世界前十位的石油进口国和地区组织起来,其石油进口总量就与OPEC的产量相当。如果再能建立OPICOPEC的利润分成机制,并吸取OPEC内部协调上失败的教训,增加OPIC的内部协调和对外谈判能力,那么石油需求国家将改变目前这种价格的被动接受者的地位。

值得关注的是,和中国在国际能源合作问题上仍然保守被动成为鲜明对比的是,其他国家如俄罗斯和日本则在国际能源合作方面越来越咄咄逼人。俄罗斯不是OPEC成员国,却是沙特之后世界第二大石油出口国。目前,俄罗斯在国际石油和天然气出口市场上的所占份额分别达15.2%和25.8%。俄罗斯建立了以卢布结算的石油交易所之后,积极推动独联体各国之间的石油天然气贸易以卢布结算。目前,俄罗斯正在谋求建立新OPEC,争取伊朗、阿尔及利亚、委内瑞拉、墨西哥等产油国组成以卢布作为结算货币的石油联盟。作为能源需求大国,日本目前正在积极推动亚洲版IEA的建立。日本经产省《2030年能源供求展望》报告提出,日本的能源安全战略仅靠日本自身的努力是不够的,必须确立以亚洲能源需求增加为立足点的国际能源战略。日本有学者提出,日本应该同亚洲各国建立能源合作机制,从“一国主义”转向“地区主义”。目前,日本正在积极推动亚洲各国引进石油储备制度并致力于筹建亚太地区的石油期货市场。无论是建立新的国际组织还是建立具有定价功能的期货市场,“先声夺人”掌握规则制定权至关重要。

作为第二大能源进口国,中国完全有能力也有优势倡导建立新的国际能源合作组织以及能源期货市场。在国际能源方面中国可以有所作为,也必须有所作为。为了达到这一战略目标,中国需要的不仅仅是胆识,还需要过人的气度。



[1] 本文系中国社会科学院世界经济与政治研究所全球能源政策研究项目阶段性成果之一。

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