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管清友

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实现降耗与降污目标要“把激励机制搞对”  

2006-08-21 21:30:24|  分类: 评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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最近,有两组数字把“中国经济是否能够实现可持续发展”的问题推到了风口浪尖。一是由国家统计局、国家发展和改革委员会、国家能源领导小组办公室联合发布的两份单位能耗公报。根据《2006年上半年全国单位GDP能耗公报》的统计数字,上半年我国单位GDP能耗不降反升,同比上升0.8%。此前发布的《2005年各省、自治区、直辖市单位GDP能耗等指标公报》则显示,中西部地区单位GDP能耗普遍较高,而东部地区则相对较低,其中全国单位GDP能耗宁夏最高,广东最低。二是最新公布的统计数字显示,根据对17个省(自治区、直辖市)有关数据的综合分析,我国在2006年上半年化学需氧量、二氧化硫的排放量分别比去年同期增长了4.2%5.8%

长期以来,经济发展与降耗、环保之间存在着严重的矛盾。中国需要保持国民经济的持续、快速、稳步增长,对能源的消费必然呈现上升的趋势。在片面追求经济增长目标的同时,环保就被当作次要目标而被忽视。在中国现有的经济发展模式下,执行节能降耗的政策意味着要减少投资,减少能源消费,也就减缓了经济增长的速度。提高对环境的保护程度则意味着把更多的外部成本内部化,从而就间接提高了经济增长的成本。高能耗与高污染几乎可以划上等号。

“十一五”规划《纲要》当中已经明确提出,“十一五”期间我国要实现单位GDP能耗下降20%左右的目标,其中,2006年的目标是下降4%左右。中国当前节能降耗的形势十分严峻。因此,通过行政手段推进节能降耗目前的实现就成为中央政府不得已而祭出的最后一招。日前,国务院召开常务会议专门研究节能工作。国家发展和改革委员会亦与30个省、自治区、直辖市人民政府,新疆生产建设兵团和14家中央企业签订了节能目标责任书。环保总局也将分解落实主要污染物削减目标,并要求各省(自治区、直辖市)将指标分解落实到市(地)、县,落实到排污单位。但是,实现降耗与降污需要有大量的技术改造资金投入,甚至改变原有经济发展模式,而这在短期内仅仅依靠行政手段的推动几乎是不可能完成的。笔者以为,推进降耗与降污工作应当从长远和全局角度出发,从长计议,更多的运用经济和法律的手段,设计良好的激励机制来实现政策目标。

首先,要把能耗管理与环保管理结合起来。我国目前对能源产业的管理分属于不同的机构。多头管理,且职权划分并不清晰。环保部门在国家公共管理的体系中地位不够突出。环保部门在同级党委、政府的领导之下,由于地方视经济增长为首要目标,环保目标往往被忽视,环保部门的管理往往也要从属于地方经济发展的目标。能耗管理与环保管理分离,缺乏信息沟通和协同管理。这就造成了一边是高能耗,一边是高污染。因此,统一能耗和环保管理,提高环保部门在公共管理中的地位应当成为推进节能降耗工作的当务之急。笔者以为,应当将国家环保总局升格,赋予其更大的监管权力,负责全国范围的环境、生态保护工作。

其次,要提高高能耗产业使用资源的成本。在具体的产业部门当中,能耗居高不下原因在于传统能源相对于替代能源的使用价格依然较低。企业采取技术改造,提高能源利用效率,发展循环经济等将成本内部化的方式反倒使得企业付出的成本更高,因而不如直接扩大企业规模,利用更多的能源更合算,这样一来客观上造成了高能耗,高污染的格局。

针对这一点有两种政策选择。其一,推行“高成本使用能源的约束政策”。 政府可以通过完善相关政策措施,理顺能源产品价格,抑制能源低成本消费,将低成本使用能源的鼓励政策改为高成本使用能源的约束政策,促使企业在降耗、降污方面增加投入。但这样做是提高了企业的生产成本。其二,出台更有利于节能的优惠措施,鼓励企业采用节能和环保技术。国家可以通过立法或者政府通过出台行业标准的办法,既激励企业改进技术,提高能源效率,又对超过能耗和环保标准的企业予以惩罚。同时对重点企业的技术改造给予补贴,降低其生产成本,但地方政府往往不愿意再背上这样的包袱。

再次,要降低地方政府在经济发展中的投资冲动。地区单位能耗和污染指标的提高与地方政府主导经济发展的行为是分不开的。经济要发展,而且每年都要增长。这种GDP目标制成为上级检验下级政绩的主要手段,也就促使地方政府把完成和超额完成经济增长目标当作任期内的主要任务。因而在任期内往往不考虑GDP增长的质量,而只重视数量。当短期内中央政府采取行政手段来推进降耗和降污的时候,由于原有的官员考核体系没有变化,往往会出现上有政策、下有对策的现象,这就不能从根本上解决问题。所以,淡化上级对下级政府考核体系中的GDP目标制,把考核的主要指标转移到政府公共服务提供的状况上来。美国经济学家威廉·伊斯特林(William Easterly)在其著作《在增长的迷雾中求索》中认为,发展中国家最大的障碍不是有没有激励机制,而是没有把激励机制搞对。中央政府应当调整对地方政府的激励机制,鼓励地方的降耗和降污并惩罚依靠高能耗、高污染发展经济的行为。这种激励和惩罚应当具有“可置信承诺”的性质,即让地方政府对这一承诺形成稳定的预期。

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