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管清友

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政策摇摆源于能源结构内生矛盾  

2006-05-02 00:01:33|  分类: 评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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管清友

 

国家发改委能源研究所韩文科副所长日前指出,“政策在能源供应上的左右摇摆致使结构调整没有清晰的方向——当环境问题突出时,政策就偏向限制煤炭在能源结构中的比重,提倡清洁能源;当国际石油价格不断上涨时,煤炭比重的增加又得到政策支持”。

能源乃国之大事。在国际油价飙升,各国针对能源的争夺日趋激烈的形势下,能源结构调整对于中国来说是“死生之地,存亡之道”。当前能源结构调整中出现的政策摇摆就成为能源结构优化的制约因素。这种政策摇摆不是偶然的,它源于中国能源结构内生性矛盾。目前,在中国整个能源消费结构中,煤炭占60%以上,石油占将近30%。由于新能源和替代能源的研发严重滞后,替代能源无法大规模的替代煤炭和石油的消费。于是,在不同情势之下,能源消费就只能徘徊在煤炭与石油之间,而几乎没有其他的替代物。根本的问题没有得以解决就使得这种尴尬的境地在短期内难以改观,能源政策的摇摆不定也就不可避免。

目前,我国能源战略日趋清晰。能源战略是最高层次的问题,需要具有前瞻性和预见性;规划和政策是次高层次的问题,需要具有执行性和可操作性。从战略高度认清中国所面临的能源形势,就有助于制定操作性比较强的规划和政策,消除政策的摇摆性。

随着中国经济的持续发展,产业结构的调整和升级是未来的必然趋势。逐渐淘汰高耗能、高污染的产业,鼓励使用新能源和替代能源、发展能源节约型产业是国家既定的政策目标,它关系到“十一五”规划的落实以及中国在未来一、二十年的发展。“开源”与“节流”并举乃是中国的必经之路,舍此无他。

这一道路并非没有先例可循。石油危机之后,西方国家的能源战略有两条代表性的道路:美国模式和法国、日本模式。中国不同于美国,作为一个地区性大国,中国应当特别借鉴法国和日本的能源战略。法国的立足点在于节约能源和发展替代能源。为此,法国政府制定了一系列建筑业、汽车制造业等行业的标准,降低能耗,使得居民及生产的能源使用效率大大提高。二、三十年过后,法国的平均能源消耗率仅为美国的60~70%。法国的发展核能的计划也大大减少它对石油进口的依赖。日本的能源进口依存度很高,因而,日本的能源立法和政策着重于替代能源和能源节约型产业的发展。日本议会在2002年的一项法案中规定,发电公司的风能或其它形式新能源发电要占一定比例。中国应当特别借鉴法国和日本的经验,明确未来的方向。

目前,《可再生能源法》已颁布实施,《能源法》的立法工作也在紧锣密鼓的进行。笔者认为,《能源法》不同于《电力法》、《煤炭法》,它是纲领性的法律,承担着将中国能源战略实施法制化的重担。《能源法》的立法既要体现该法作为纲领性、指导性法律的职能,又要具有相当程度的可操作性,要成为今后一二十年内中国能源战略实施的法律框架。这是决定中国能源战略能否得以顺利实现的关键一步。

战略既定,方向即明。然而要想以“远水”解“近渴”,消除当下能源结构调整政策的摇摆性,非有经济和行政双重手段不可。经济手段的含义在于,要在近期尽快制定可操作之政策和规划,通过财政和税收手段鼓励新能源、清洁能源消费,激励节能行为,引导能源消费方向。

我国能源消费徘徊于煤炭与石油之间的基本原因有二:其一,替代能源相对于煤炭和石油价格过高,造成使用者成本增加。其二,替代能源使用方式改造成本过高。因而解决办法亦有二:要么通过税率提高增加使用煤炭和石油价格的成本,使外部成本内部化;要么通过财政补贴或税收优惠减少替代能源的使用成本,降低其内部成本。鉴于能源对于国民经济的基础性作用,通过财政税收手段降低替代能源的成本就成为首选。

行政手段的含义在于,要遏制现有某些利益集团出于自身利益阻碍替代能源使用和推广的行为。保罗·罗伯茨在谈到美国的石油利益集团对能源政策的左右时说,“靠碳氢化合物获利的各个行业(以及从这些行业获得利益的政客们)根本不想看到与之竞争的技术的出现,更不希望看到这些技术能够促成的、更分散的新能源体系的出现”,“几十年以来,这个能源的权势集团不仅利用了其政治杠杆将替代能源从市场中排挤出去(政府的大规模补贴和税收的优惠使得碳氢化合物燃料极为便宜),而且还利用其话语权上的优势尽量降低对再生能源经济的期待”。中国在使用行政手段方面有自己特有的优势,在事关能源发展战略的问题上,政府要敢于出手。

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