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管清友

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能源:油价信号失真与大国战略缺位  

2006-03-08 14:08:37|  分类: 随笔 |  标签: |举报 |字号 订阅

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能源:油价信号失真与大国战略缺位 - 管清友 - 管清友
能源:油价信号失真与大国战略缺位 - 管清友 - 管清友

  作者:管清友

  2005年,对中国能源行业来说是惊心动魄的一年。在经历了2004年国际原油期货价格起落沉浮之后,2005年国际油价依然持续震荡,原油价格竟然创出了70美元/桶的历史新高。在国际油价大幅上涨的背景之下,发生在南中国的“油荒”事件让中国人开始意识到石油危机原来离我们如此之近。“油荒”的出现给人民群众的生活造成了严重影响,同时也拷问着中国的能源政策和能源战略。

  扭曲的石油定价机制

  在面临国际石油价格高涨和国内出现大面积油荒的形势下,中国政府在暂停汽油石脑油出口退税之后,发改委又发出通知,暂停原油加工贸易,进一步控制成品油出口,保证国内供应。国家发改委亦在谋划资源定价市场化的方案。实际上,在发生“油荒”之前,发改委曾经五次调整成品油价格,但最终还是没有避免“油荒”的发生。能源:油价信号失真与大国战略缺位 - 管清友 - 管清友
  在目前的石油供应体制下,“油荒”的形成确实有石油生产企业的影子。统计显示,由于国际油价屡创新高,刺激国内石油企业增加出口减少进口,以实现自我保护。因而,早在“油荒”期间,就有地方媒体公开指责石油公司故意制造短缺,作为进一步提价的筹码。
  作为国家的宏观经济管理部门,发改委可以努力维持国内油价和物价的平稳,却它对中国的石油生产企业没有管理权。中国国内的两大石油公司都是海外的上市公司,企业的营利行为与政府主管部门稳定价格的行为发生了冲突。而这也是中国国内石油供应体制的基本逻辑。
  我国目前的石油定价机制是由国家发改委制订原油的基准价和成品油的零售中准价,石油天然气集团公司和石化集团公司购销原油的价格由双方参照基准价协商确定,成品油价格由两大集团在上下8%的幅度内制定具体零售价,基准价和中准价是参照国际市场油价的变动来调整的。
  这样的定价机制只是价格水平上的国际接轨,并未实现价格形成机制的国际接轨,存在的问题是国内油价被动跟踪国际油价,没有中国独立的报价体系,无法及时反映国内市场供求关系、消费结构的变化,更无法将中国石油市场的变化以价格信号的形式反馈回国际市场。据估计,尽管中国目前为全球第二大石油进口国,国际石油市场价格的浮动对中国的经济增长产生着巨大的影响,但我们只能被动地接受,中国对国际石油价格的影响还不到0.1%。
  发生这种现象的原因在于石油进口机制的僵化。目前,中国从国际市场采购石油(燃料油除外),主要由国有的石油外贸公司按国家分配的计划指标分月度组织进口,基本上采用现货贸易方式从国际市场购买石油。
  国际石油市场的价格是由石油现货市场和期货市场的价格来决定的,全球范围主要的石油现货市场有西北欧市场、地中海市场、加勒比海市场、新加坡市场、美国市场5个。石油期货市场有纽约商品交易所、伦敦国际石油交易所以及最近两年兴起的东京工业品交易所。目前,国际市场原油贸易大多以各主要地区的基准油为定价参考,以基准油在交货或提单日前后某一段时间的现货交易或期货交易价格加上升贴水作为原油贸易的最终结算价格。      期货市场价格在国际石油定价中扮演了主要角色。因而,决定石油价格的不是市场上即时的供需关系,而是伦敦与纽约两大市场上的石油交易情况。而我国目前在国际石油市场上没有风险规避机制,没有石油期货市场,所以我们无法为石油生产者和消费者搭建规避价格风险的平台,同时也无法为现货市场提供石油价格依据。所以,在现行的定价体系下,当国际市场油价上涨时,进口商预期下一阶段国内油价将会上调,因此增加进口是有利可图的;反之,当国际市场油价下跌时,进口商预期下一阶段国内油价将会下调,因此减少进口可以降低损失。
  另一方面,国内目前执行的顺价销售体系使得不管以多高的价格进口原油和成品油都可以销售出去且有利可图,现有进出口经营企业之间缺乏实质性竞争,也缺乏在国际市场进行套期保值以降低进口成本的推动力。这样,高价进口石油的成本通过顺价销售体系转移到了下游相关企业,拉高了这些企业的成本。
  中国人民银行在在11月份发布的一份报告中指出,我国目前的油品价格形成机制,以及由此导致的目前倒挂的油品批零价格,地方炼油企业为避免巨额亏损纷纷采取停产或者减产、出现了“油荒”等已经对货币政策的执行和宏观经济的运行产生了直接负面影响,有关方面应当加快我国油价机制改革。

    定价机制改革提上议事日程

  央行的报告和发改委的谋划不谋而合。发改委一位人士认为,我国油价机制改革至少包括两大问题:
  第一,“市场化”是油价改革的大方向,但是目前我国没有完全放开石油市场的条件。因此,此次油价改革的出发点,仍然是“政府调控油价”。也就是说,根据目前的思路,我国油价近年不会放开。能源:油价信号失真与大国战略缺位 - 管清友 - 管清友
  第二,要通过财税手段调整石油行业内部上下游的利益分配,对石油企业涨价超额收入进行调节,解决目前“上游发财、中下游赔本”的问题,这也就是所谓的“行业内部上下游利益分配”不均的问题,并努力解决几大国有垄断寡头的超额利润问题。
  这样的改革思路仍然沿用了国家定价的办法,在我国目前石油市场主体不完善,不存在通过竞争形成合理价格的基础的情况下无可厚非。但是,规范石油行业内部上下游的利益分配,特别是解决几大国有垄断寡头的超额利润问题却面临重重阻力。
  对此,财政部和发改委分别给出了两条不同的思路。财政部认为应该通过征收石油行业的暴利税来理顺国内石油价格,其能源政策的改革思路是先通过征收能源暴利税等价外税手段,从根本上理顺能源定价机制,引入石油价格市场形成机制,国内石油价格将逐渐与国际石油价格接轨,并交由市场力量决定价格高低。然后再进行燃油附加税这些调节能源消费的税种征收。
  而发改委则主张通过征收燃油税来调节石油消费行为,其能源政策的改革思路立足于解决当下即存在的短期问题。原因是当前国际市场原油价格上涨存在炒作和投机因素,因此成品油定价机制要避免把国际市场价格的不正常波动完全传导到国内,否则将放大国际油价变化对国内经济稳定运行的影响。但是,国际市场上的炒作和投机因素,可以说无时不刻不在左右国际油价的定位。中国的石油定价机制注定要在这种市场环境里推行,只有积极的参与国际油价的制定才能搞好国内的石油定价机制改革。
  而且,中国现在还没有完善的《反垄断法》,一旦国家开征石油行业的暴利税,石油公司完全可以通过税负的转移把负担转移到消费者头上。寡头垄断的市场,如果没有严格的管制措施是不可能出现合理的价格的。单单靠政府主管部门的几个文件就想管住暴利的诱惑,似乎是不大可能。在中国特殊的行政体制下,政府主管部门的行政级别与大公司的行政级别相比也高不到哪里去,这显然增加了管理和谈判的难度。
  关键的问题还在于目前油价上涨以后增加的收入,是进入垄断企业而没有进入国家财政。按照1994年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的规定,1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴。也就是说,这些企业根本不可能将垄断利润用作国民的公共开支,垄断国企的资产收益堂而皇之地被企业化、部门化。
  在很多国家,国有企业上交给财政部的红利都被列入全国性的预算计划。石油行业的暴利应该首先被列入。应该通过人大的立法规范国有企业特别是大的石油公司的利润流向,让石油公司的利润进入国家财政,通过国家财政进行再分配。通过这种形式,信息更加透明,因而更有利于立法机构监督和管理垄断国企的资金流向,国有资产管理部门也能够更好的了解国有企业的绩效,同时也能解决垄断寡头的超额利润流向问题。

  开发新能源

  可以预见,石油、天然气将在未来中国的能源消费结构中占据越来越重要的地位。然而,从中国的能源储量上看,石油储量相当有限,经济快速增长过程中带来的大量新增石油需求不得不通过进口得以满足。从1997年开始,中国已经成为能源净进口国,能源的进口依存度(能源净进口/最终能源消费)逐步上升到2003年的6%。中国地质科学院的报告预测,中国未来20年的石油需求缺口将达到60亿吨。能源:油价信号失真与大国战略缺位 - 管清友 - 管清友
  在这种情况下,中国的能源需求实际陷入了一个尴尬的境地。巨大的需求造就了过高的对外依存度,在国际石油价格出现较大波动的时候中国的应对措施又显得相对滞后,而过分的依赖石油进口却在国内酿成了“油荒”。
  从现实的选择来看,中国的能源战略不外乎下面三个方面:第一,支付能力;第二,油源的获得;第三,运输和安全。也就是说,中国的能源战略必须从三个方面来加以考量,即买得起、买得到、运得回。
  就是在这一基本逻辑的前提下,中国必须参与到国际石油体系当中去的。除非中国有完全可替代的能源产生,否则中国必须依赖于现行的国际石油规则和国际石油体系。对中国来说,石油安全的基本问题在于,要在一个可接受的价格和可接受的规则之下维持稳定的石油供应。
  2005年的中国能源战略,有人用“国门外的卡位战”来形容。先是在年初早些时候媒体陆续传出中国第三大石油天然气集团———中海油有意收购美国第九大石油公司尤尼科的消息。但是,8月份,功败垂成,中海油惜败尤尼科。虽然这个消息让国人多多少少感到有些沮丧,但中石油对哈萨克斯坦石油公司(PK石油)的成功收购却让国人为之一振。12月16日,由中国和哈萨克斯坦之间的陆上油管尘埃落定。12月20日,中石油与印度石油天然气公司联手夺标叙油气田的消息更增加了新年来临之时中国人的喜气。
  国家发展和改革委员会副主任张国宝指出,降低经济对石油的依赖度,就是要避免石油在中国一次能源消费结构中的比重不断攀升。很显然,对核能、水电等清洁能源的开发已经成为能源战略的首要选择,而与能源相关的政策、法规的出台以及能源工作领导机构的设立成为实施新的能源战略的基础。
  1970年代石油危机之后,欧美国家采取了两种能源战略对策,分别以美国和法国为代表。法国的经验也许最值得中国人借鉴。为保证运输所需能源,法国试图与一些阿拉伯产油国建立特殊的政治联系,以期在危机时能获得价格稳定的石油。因此,在中东地区的阿以冲突中,法国一直想保持一种平衡的政策,在以色列与阿拉伯国家之间走钢丝。
  更关键的是,法国研究并开发了各种石油代替能源,开发节能技术,比如建设核电站。法国政府为了节约能源,制定了一系列建筑业、汽车制造业等行业的标准,法国工艺的能耗率大降,法国的居民及生产的能源使用效率大大提高。二、三十年过后,法国及欧洲国家的平均能源消耗率仅为美国的60~70%。
  所以,中国的能源战略应包括提高能源利用效率,节约能源使用。在今年中央提出的“十一五”规划建议中,有两个唯一的量化指标特别值得关注。第一,“实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番;第二,“单位国内生产总值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右”。这是我们在中央文件中首次将节能降耗目标与经济增长目标放在同等重要的位置,并列摆在全国的社会经济发展总目标中,其意义可见一斑。
  除此之外,还应采取如下措施:一,调整能源利用结构;二,通过多种外交手段,处理好与其他国家的政治经济关系,降低由于石油生产国的战争或不稳定造成的风险。三,建立能源储备机制。2005年,随着中国石油的对外依存度越来越高,中国政府决定在宁波镇海、浙江岱山、山东黄岛和大连建立四个战略石油储备库。
  保罗·罗伯茨认为,“不仅廉价石油时代已经一去不复返,石油产能已经接近颠峰,石油供应的下降不可避免”。因而,理性的选择是转到其他可再生能源上。因为目前的能源市场存在的问题是:炭氢化合物比替代能源(如风力、太阳能、氢燃料)要便宜得多。所以,市场化的方向是让外部成本内部化,也就说,应当把污染、气候破坏、呼吸道疾病等费用反映到石油价格中去,从而促进新能源的研究和开发。

sohu财经《山坡上的中国》

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